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交通運輸部(以下簡稱交通部)再次釋放《收費公路管理條例》修訂的聲音。
8月15日,《每日經濟新聞》記者從交通部官方網站了解到,在近日印發(fā)的《交通運輸部關于推進供給側結構性改革促進物流業(yè)“降本增效”的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)中,交通部再次提出了完善公路收費管理的要求。
同時,交通部在落實《若干意見》三年行動方案(2016~2018年)里面,進一步確定了任務分工和完成目標:由交通部法制司牽頭,公路局參與,推進《收費公路管理條例》的修訂工作,科學合理確定公路收費標準。
值得注意的是,交通部提出了探索高速公路分時段差異化收費的政策。據(jù)了解,官方提出該政策尚屬首次。
一位不愿署名的專家告訴《每日經濟新聞》記者,高速公路分時段差異化收費主要是為了分流,起到緩解個別時間段擁堵的作用。但考慮到平時絕大多數(shù)高速公路較為暢通,主要是重大節(jié)假日小客車免費通行的時候擁堵問題突出,因此未來重大節(jié)假日小型客車免費通行的政策有可能會產生變數(shù)。
收費公路管理條例修訂提速
高速公路過路費比成品油費更貴、公路收費站設點太多等有關收費公路的吐槽不斷,在網上更是出現(xiàn)了大量自駕出行規(guī)避收費路段的攻略,這也讓《收費公路管理條例》的修訂顯得更為緊迫。
交通部在《若干意見》中提出,推進《收費公路管理條例》的修訂工作,逐步有序取消政府還貸二級公路收費,科學合理確定公路收費標準。
同時,在落實《若干意見》的三年行動方案(2016~2018年)中明確分工,并要求持續(xù)推進《收費公路管理條例》修訂工作。
值得注意的是,在幾天前,交通部就曾連續(xù)公布4篇對人大建議的答復,都涉及公路收費政策的相關話題。
交通部在答復中透露,目前,交通部正在配合國務院法制辦對《收費公路管理條例》進行修訂,擬對收費公路范圍、期限、標準及減免等事項重新作出統(tǒng)一規(guī)定。
1984年,國務院出臺“貸款修路,收費還貸”的收費公路政策,2004年11月1日起施行《收費公路管理條例》,在近12年的管理條例執(zhí)行過程中,中國的公路得到了快速、有序發(fā)展,但業(yè)界對于收費公路政策的爭議之聲也越來越大。
早在2011年1月,國家發(fā)改委經濟貿易司副司長耿書海就曾公開表示,中國各種過路過橋費已高達運輸企業(yè)成本的1/3,高速公路收費標準過高,應大幅降低。
在近幾年的全國兩會期間,有關收費公路的話題一直是討論的熱點。
今年的全國兩會上,全國人大代表黃陽旭表示,在我國貨物總價值中有30%都被物流費用耗去,物流成本成為物價升高的直接推手。他建議國家相關部門降低高速公路收費,減輕企業(yè)物流成本,為中小企業(yè)發(fā)展松綁解壓。
實際上,交通部對于修訂《收費公路管理條例》想法由來已久,在近年出臺的多份文件中,交通部都提出了修訂的要求。但即便如此,相對于此前而言,近一周以來交通部如此密集地提及修訂《收費公路管理條例》的情況也并不多見,而且對修訂的要求也更加具體,在一些業(yè)內專家看來,修訂《收費公路管理條例》將進入快速推進階段。
舉債修的公路降費空間有限
離今年的國慶節(jié)還有一個半月時間,在北京工作、老家在河南的小張已經在規(guī)劃開車回家的事情了。和去年一樣,他還是計劃在10月1日的零點開始動身。
對此,小張告訴《每日經濟新聞》記者,選擇這個時間動身主要是考慮到走高速公路正好可以免費通行,而且也可以規(guī)避早上的擁堵,開車回家來回一趟的油費大概是900元左右,高速過路費也差不太多,這樣可以省掉大約一半的成本。
但是,如果未來重大節(jié)假日小型客車免費通行的政策要進行調整的話,小張的“小算盤”還能打多久呢?
交通部此前在回復人大建議時稱,交通部在對重大節(jié)假日小型客車免費通行政策的實施情況進行總結和評估,將綜合考慮各方意見,進一步研究完善有關政策措施。
同時,交通部在《若干意見》中進一步指出,探索高速公路分時段差異化收費政策和標準貨運車型計重收費的ETC應用,提升高速公路通行效率。
對此,北京交通大學教授趙堅在接受《每日經濟新聞》記者采訪時稱,這是想通過價格杠桿調節(jié)人們走高速公路出行,高峰時段高速公路的收費標準會高,低峰時段收費標準會降低,破除現(xiàn)行各時段標準一致的政策。
這一政策對于個人出行可能會有一定的影響,但影響不會很大。趙堅認為,總體來看,大多數(shù)高速公路都不存在擁堵問題,要想降低收費標準的話,由于債務較多,很多地方都是借新債還舊債,可降低的空間比較有限。
東南大學交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行副主任顧大松向《每日經濟新聞》記者介紹,動態(tài)的價格調整收費標準的方向是很有價值的,國外很多城際高速公路都是采取這一政策來緩解擁堵問題。
“從供給側結構性改革的角度,要考慮精準化施策,這個調整有可能是往下調,即使往上調也會是有針對性的?!鳖櫞笏蛇M一步說,對于貨車而言,晚上上路的多,很多貨車為了避開高速收費而走國道。如果降低收費標準,可以吸引貨車走高速公路,減少對國道的壓力。
但是,在一些業(yè)內專家看來,這一政策動向釋放出來的意圖或許并非僅限于此。前述不愿署名的專家說,長期來看,重大節(jié)假日小型客車免費通行政策很難持續(xù),而探索高速公路分時段差異化收費政策,當然有降低收費、減輕企業(yè)物流成本的考慮,但在某種程度上,也可以看做是為取消重大節(jié)假日小型客車免費通行政策做一個鋪墊。實際上,此前關于節(jié)假日是否取消小客車免費通行政策,行業(yè)內部也一直有爭議。
另一位行業(yè)專家也提出了類似的觀點,他告訴《每日經濟新聞》記者,重大節(jié)假日小型客車免費通行政策本身在法律依據(jù)上就值得商榷,未來如果出臺基于調控高速公路擁堵的收費政策,重大節(jié)假日小型客車免費通行政策也可能面臨調整。
早前報道:
交通部:財政保障不足 需繼續(xù)利用好收費公路政策
8月9日,交通運輸部就人大建議第4147號關于要求完善收費公路政策的建議和人大建議第1306號關于優(yōu)化重大節(jié)假日高速公路免費政策的建議作出答復,表示《收費公路管理條例》已上報國務院,擬對收費公路范圍、期限、標準及減免等事項重新作出統(tǒng)一規(guī)定。對于加快取消收費公路,交通運輸部表示,由于國家財政資金保障仍然不足,還需要繼續(xù)利用好收費公路政策,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
2004年《收費公路管理條例》施行以來,隨著新問題不斷出現(xiàn),如何對其修訂一直是社會關注的焦點。2015年7月公布的《收費公路管理條例》修訂意見稿提出,高速公路收費擬不再事先規(guī)定期限,而是根據(jù)修路貸款債務償還情況確定;高速公路收費到期后,將繼續(xù)收取養(yǎng)護管理費。高速公路收費長期化成為政策方向。這在當時引發(fā)了極大爭議。已上報的《收費公路管理條例》多大程度上吸收了民意、為何強調堅持利用好收費公路政策、是否是遵循了國際慣例、能否觸及公路收費體制的深層痼疾,越發(fā)引人關注。
公路收費政策為何需要修改
現(xiàn)行公路收費政策的法理性建立在1984年國務院出臺的“貸款修路,收費還貸”基礎上。這一政策為在國家財政能力不足的情況下大力發(fā)展公路基礎設施建設提供了有力保障。截至2015年的31年間,全國公路總里程已達457.7萬公里,增長了4.9倍。其中一級公路達到9.1萬公里,二級公路達到36萬公里,分別是1984年的277.3倍和19.3倍。高速公路更是從無到有,達到12.4萬公里,里程數(shù)超越美國成為世界第一。
公路里程數(shù)持續(xù)增長和公路等級不斷提高,證明了當初發(fā)展公路基礎設施政策的正確性,這也是公路收費的最大法理性所在。但隨著時間推移,許多公路實際償債期到期而仍在繼續(xù)收費,逐漸遭到廣泛批評。一段時間里,設卡收費也盛行一時。許多收費公路實際上異化為“尋租路”,不僅腐敗叢生,還極大制約了社會經濟發(fā)展,漸漸侵蝕了收費公路政策的法理性。
為治理公路亂收費,制度層面先后出臺了《公路法》和《收費公路管理條例》,后者起著主要制度規(guī)制作用。按照現(xiàn)行條例,政府還貸公路最長收費期限不得超過15年,中西部省份不得超過20年;經營性公路最長收費期限不得超過25年,中西部省份不得超過30年,一旦收費期限屆滿,必須終止收費。
然而,現(xiàn)行條例雖為取消公路收費設置了剛性節(jié)點,但又面臨其他挑戰(zhàn)。一方面,30多年來建設的許多公路已經老化,養(yǎng)護成本迅速增加;另一方面,一輪又一輪的基礎設施建設,催生出公路升級、改擴建和新建的巨大需求,也因此留下了巨大的建設資金缺口和地方政府性債務,以時間劃定收費期限的方式,不僅可能導致公路基礎建設和養(yǎng)護難以為繼,還可能抬高地方債務的風險水平,產生系統(tǒng)性金融風險。
基于多方面考量,2011年交通部提出了對公路分類管理的思路。即構建“兩個路網體系”,其中占全國公路總里程97%的公路將由政府財政承擔相應費用,交公眾免費使用。其余3%的收費公路,主要集中在高速公路上。普通公路承擔基礎性的、均等化的服務以體現(xiàn)公路的公共性,高速公路實施“用路者付費”原則,以維持公路建設和養(yǎng)護資金需求,這為公路收費找到了新的法理性。這一思路,也成為《收費公路管理條例》修訂稿的立法原則。
現(xiàn)行改革思路仍存制度空隙
盡管對公路實施分類管理的政策,為高速公路收費長期化提供了新的法理性。然而現(xiàn)實卻是,“兩個路網體系”的劃分還不明確,已固化的利益格局又不斷增加了對公路實施分類管理的難度。有的通過公路產權的多次轉讓和貸款抵押等手段,混淆了債權債務關系,模糊了實際償債期限;有的擅自對二級公路改擴建,以此延長收費期限;有的以環(huán)保為名,將公路劃歸景區(qū),以此收取費用;有的以“統(tǒng)貸統(tǒng)還”為名繼續(xù)收費。這些變相延長收費的做法,減損了高速公路收費長期化的法理性和公眾說服力。
交通部表示,擬對收費公路范圍、期限、標準及減免等事項重新作出統(tǒng)一規(guī)定,凸顯出以剛性制度應對變相延長收費的決心。但無論從2015年版的《條例》修訂稿還是給人大的答復看,全部取締各類違規(guī)及不合理收費的剛性約束還不夠,彈性仍然過大,有可能為遏制變相收費留下制度空隙。
比如,公眾高度關注的重大節(jié)假日高速公路免費政策,交通部的答復認為,實行重大節(jié)假日小型客車免費通行政策有相應的法律依據(jù),對刺激消費、拉動內需起到了積極作用,但也引發(fā)了部分路段免費后交通量遠超其設計通行能力,造成公路主線的嚴重擁堵等問題,有必要重新評估論證。那么,在這項政策上以法理依據(jù)為導向還是以解決現(xiàn)實問題為導向,不能含糊。
又如,對于加快取消收費公路,交通部表示,還需繼續(xù)利用好收費公路政策,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如何利用好收費政策,怎樣才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,需要對公共利益、收費公路投資者、債權人和經營者的合法權益綜合考量,如果僅僅出臺原則表述,恐怕對于現(xiàn)實缺乏指導力。
再如,收費公路需要建立切合實際的價格體系。這一體系應主要由借貸修路時形成的債務、運營和養(yǎng)護費用決定。但是到底形成了多少債務,到目前還了多少,運營和養(yǎng)護花費多少,公眾通常一無所知。缺乏知情權,公路收費的黑洞很難見光,收費價格就總會產生不利于公共利益的傾向。
實施收費政策還應加強制度建設
客觀看,中國公路管理模式的變動艱難并不特殊。平衡公路的公共屬性和利益屬性,在全世界都是一個難題。美國是除中國外高速公路里程超過10萬公里的唯一國家,其公路管理模式上也具有特殊性。上世紀50年代美國國會通過《聯(lián)邦資助公路建設法案》,確定美國洲際高速公路由聯(lián)邦政府和州政府按照9比1出資,這賦予了美國對公路管理的聯(lián)邦政府主導權,能夠讓高速公路保持基本的公共屬性,只收取象征性費用。同時,卻導致了私人資本難以進入高速公路建設領域,高速公路建設發(fā)展停滯的問題出現(xiàn)。
日本公路采取的特殊法人管理模式,由半官半民性質的公路公團作為管理方,公路預算和規(guī)劃由政府決定,公路養(yǎng)護、債務清償由公團負責。表面上,這種模式有利于公路公共屬性和市場屬性的平衡,但由于采取的是“統(tǒng)一核算制”,導致了公路收費價格體制單一化。由于高速公路建設負債巨大,日本不得不采取延長收費期限等措施,引發(fā)民意反對。
德國過去一直以高速公路免收通行費而被視作神話,但神話目前正在走向劇終。免費政策導致德國公路基礎設施建設和維護出現(xiàn)資金缺口,同時產生了國際間的通行不公平問題。根據(jù)申根協(xié)定,簽約國間可以自由通行,但德國民眾前往臨近的法國、意大利等國,需要繳納高速公路通行費,反之,其他申根國家公民進入德國則無須繳費。這讓德國國內部分政客開始推行高速公路收費政策,按照進程,有可能今年就開始實施。盡管德國開始公路收費可能遭到歐盟對其進行違約指控,但實際上,高速公路收費一直是歐盟委員會的立場。歐盟委員會一直在呼吁德國放棄稅收補貼政策,實施“使用者買單”模式。
據(jù)不完全統(tǒng)計,目前全世界有超過70個國家采取收費模式,且近年來實施收費公路政策的國家還在不斷增加,特別是新興經濟體。從這個角度看,中國對高速公路實施長期收費政策,符合國際潮流。不同之處在于,中國國家財政能力強于其他國家,在維護公路的公共屬性上還未發(fā)揮應有作用。此外,發(fā)達國家對于高速公路的規(guī)劃、投融資、建設、運營、監(jiān)管有成熟的法律體系,而中國仍然落后。《收費公路管理條例》不能只強調在收費上符合國際潮流,在制度建設上繼續(xù)滯后。
改革如何觸及深層體制痼疾
《收費公路管理條例》的使命,不僅在于找到利益平衡點,找到高速公路收費長期化的法理依據(jù),還在于要觸及公路管理體制的深層痼疾。這就不能回避以下四個問題。
其一,法律法規(guī)的協(xié)同問題。按照2015年版的《條例》修訂稿,與《公路法》第五十九條規(guī)定的依法設立收費公路所規(guī)定的情形,存在明顯差異。此外,按照此次交通部對人大的答復,認為在公路管理體制改革方案尚未確定的情況下,全面修改《公路法》條件尚不成熟。那么,下位法是否該服從上位法,改革是否必須突破法律規(guī)定,需要更系統(tǒng)的說明。
其二,如何讓預算管理發(fā)揮效力的問題。高速公路的債務數(shù)據(jù)、營收數(shù)據(jù)、養(yǎng)護成本等一直是公眾質疑的焦點。目前,高速公路的運營已納入預算管理,本應透明,但公眾的不信任表明,預算管理還未發(fā)揮關鍵作用。這一方面緣于地方人大對預決算的解讀能力有待提高,監(jiān)管作用發(fā)揮不出來;另一方面也是地方利益決定的結果。即使地方人大有能力起到監(jiān)管作用,由于高速公路涉及地方利益,也有可能監(jiān)而不管。
其三,是否存在重復征稅的問題。不少人質疑,買車已交了車輛購置稅,加油又交了燃油稅,為何用路還要繳納通行費,這是否涉嫌重復征稅?按照權威解釋,車購稅主要用于公路建設,燃油稅則不僅用于普通公路養(yǎng)護,還用于航道養(yǎng)護、環(huán)境保護、新能源發(fā)展等方面。然而,這并不能消除重復征稅的質疑。質疑背后,指向的是車購稅、燃油稅、高速公路通行費的去向。無法完全公開透明,深層體制弊端就無法被觸及。
其四,公路收費與物流業(yè)發(fā)展的關系問題。按照國家發(fā)改委的數(shù)據(jù),2015年中國物流費用占GDP之比高達16%,遠超發(fā)達國家水平。全國工商聯(lián)數(shù)據(jù)認為,物流成本已占企業(yè)生產成本的30%-40%,嚴重制約了企業(yè)發(fā)展。但是,按照交通部研究結果,中國物流業(yè)的快速發(fā)展利益于公路收費政策改善了路網,車輛通行費僅占社會物流總費用的1.9%左右。孰是孰非,事關公路收費有利于還是不利于經濟發(fā)展大局。
總之,《收費公路管理條例》的修訂和演變過程,顯示出以法治化、公開化推進公路收費政策的政策傾向,這是“得”的一面。沒有切實觸及公路管理體制的深層弊端,在突破利益格局束縛,維護公共利益至上仍缺少剛性保證,則是“失”的一面。保證“得”,彌補“失”,是公路收費政策改革的關鍵所在。
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